Audition de M. Hubert Védrine à la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat- Mardi 27 novembre 2012

La Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées auditionne M. Hubert Védrine, sur la place de la France dans l’OTAN et les perspectives de l’Europe de la défense - mardi 27 novembre 2012.

La commission auditionne M. Hubert Védrine, sur la place de la France dans l’OTAN et les perspectives de l’Europe de la défense.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Nous sommes très heureux, Monsieur le ministre, de vous recevoir à nouveau devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.

A la demande du Président de la République, M. François Hollande, vous avez remis, le 14 novembre dernier, un rapport sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, l’avenir des relations transatlantiques et les perspectives de l’Europe de la défense.

Compte tenu de la qualité de vos analyses, j’ai pensé qu’il serait très utile de vous entendre nous présenter les principales conclusions de ce rapport.

Quel bilan peut-on tirer de la décision prise par l’ancien Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, en 2009, de la réintégration pleine et entière de la France au sein du commandement militaire intégré de l’OTAN ?

Au-delà des quelque 900 militaires français insérés au sein de la structure militaire, cette réintégration a-t-elle permis de renforcer notre influence au sein de l’Alliance atlantique, qui est souvent perçue en France comme une simple courroie de transmission des directives de Washington ? A-t-elle réellement permis de relancer l’Europe de la défense, comme cela avait été annoncé à l’époque ?

Plus généralement, compte tenu de la réduction sensible des budgets de la défense chez la plupart de nos partenaires européens et du recentrage des Etats-Unis sur la zone Asie-Pacifique, comment voyez-vous l’avenir de l’Alliance atlantique ?

Pensez-vous possible l’émergence, sinon d’un « pilier européen », du moins d’une certaine « européanisation » de l’OTAN, dont l’intervention en Libye aurait en quelque sorte constitué les prémices ?
Quelle appréciation portez-vous sur la politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne, sur la coopération franco-britannique, les initiatives dites du « triangle de Weimar plus » (France, Allemagne, Pologne, Espagne, Italie) ? En particulier, que pensez-vous de l’attitude ambiguë de l’Allemagne, notamment après l’échec de la fusion BAE-EADS ?

Enfin, que pensez-vous de l’évolution des relations avec la Russie ?
Je précise à nos collègues qu’à l’issue de votre audition je présenterai devant la commission le compte rendu de la dernière session de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, qui s’est tenue à Prague, du 9 au 12 novembre dernier.
Bien que juridiquement indépendante de l’OTAN, l’assemblée parlementaire de l’OTAN, qui rassemble des parlementaires des 28 pays membres de l’Alliance, me semble en effet un forum utile pour débattre de ces questions et faire valoir nos positions auprès de nos partenaires.

Je vous laisse maintenant la parole.

M. Hubert Védrine – Il s’agissait d’un sujet délicat. Vous connaissez ma position initiale sur le sujet. J’ai essayé d’être objectif en retraçant l’historique de la relation de la France à l’OTAN. Mais j’ai tenu après des considérations historiques à essayer de réfléchir aux perspectives d’avenir. Je ne vais pas ici reprendre l’intégralité du rapport qui a été rendu public, mais je voudrais retracer le raisonnement qui sous-tend ce rapport. Je pensais initialement que la position de la France au sein du traité, mais en dehors de l’organisation intégrée, présentait des avantages politiques et diplomatiques, mais j’ai tenté de dresser un bilan sans a priori des conséquences de notre réintégration décidée par le président Sarkozy.

Certains aspects de l’histoire de l’Alliance ont été oubliés. Il faut rappeler qu’au sortir de la guerre les Européens étaient terrorisés à l’idée que les Américains puissent requitter l’Europe. Il a d’ailleurs été difficile pour le Président Truman de faire accepter au Sénat un engagement aussi contraignant que le Traité de 1949 dans un pays où la tentation isolationniste vis-à-vis de l’Europe a toujours été très forte. De même, la conception française (ou américaine) du concept de « hors zone » a-t-elle connu de nombreuses évolutions. Nous y avons été hostiles, ou favorables selon les périodes. Il convient aussi de rappeler que la sortie du commandement intégré, en1966, n’a eu lieu qu’après huit années de tentatives de réforme de l’Alliance, entamées dès 1958. En effet, dès cette année-là, le Général de Gaulle adresse un mémorandum aux Américains pour changer le mode de fonctionnement de l’alliance qui, par bien des aspects, se comportait comme une courroie de transmission du Pentagone. Devant l’absence de réponse des Américains, face à un Président Johnson très fermé, dans le contexte de la guerre du Vietnam et du projet de stratégie, de « riposte graduée », le Général de Gaulle a fini par décider de sortir du commandement intégré en 1966. Les présidents de la République française suivants ont assumé cette situation tout en aménageant l’articulation entre les forces françaises et celles de l’OTAN. François Mitterrand a maintenu cette situation, qui présentait à bien des égards des avantages. Jacques Chirac a effectué une tentative de retour qui n’a pas abouti car les Américains ont refusé les demandes de contreparties à leur réintégration que les Français avaient présentées. Le Président Sarkozy avait, quant à lui, dès la campagne électorale, annoncé son intention de réintégrer l’OTAN en évoquant l’appartenance de la France à la « famille occidentale ».

La décision de réintégration est donc récente. Le recul est faible. Sur le plan financier, la Cour des comptes a établi un premier bilan qu’il faudra compléter en 2020 pour avoir une vision approfondie, notamment des aspects opérationnels. D’après les premières estimations, il y a bien eu un surcoût financier, mais plus faible que prévu, car, dans le même temps, l’organisation a été réformée avec le soutien de la France, avec une réduction sensible de ses personnels et du nombre d’agences. Sur le plan des postes attribués à la France, la nomination d’un Français au commandement suprême allié en charge de la transformation est une bonne chose, même s’il ne s’agit pas d’un commandement opérationnel, à l’image du commandement allié chargé des opérations, qui restera occupé par un Américain. Mais il faut avoir à l’esprit que ce n’est pas parce que la France obtient des postes de responsabilité qu’elle dispose automatiquement d’une influence accrue sur l’ensemble de l’organisation. L’influence est une notion plus complexe.

Sur le plan de la doctrine et de la stratégie, la France a obtenu au sommet de Lisbonne, avec le Président Sarkozy, et au sommet de Chicago, avec le Président Hollande, la mention selon laquelle l’Alliance atlantique restait une alliance militaire défensive, et une alliance nucléaire, et que la défense anti-missile balistique était compatible avec la dissuasion nucléaire. L’introduction de cette mention n’allait pas de soi, d’autant plus que les Allemands ne le souhaitaient pas mais qu’ils ont dû admettre la mention selon laquelle « l’OTAN restera une alliance nucléaire aussi longtemps qu’existeront des armes nucléaires ». Il faut se rappeler que la DAMB est une idée ancienne portée par Ronald Reagan dans le contexte de la Guerre froide en 1983. C’est un projet qui est né au sein du complexe militaro-industriel américain qui a été popularisé sous le terme de « guerre des étoiles », qui avait été délaissé sous la présidence de Bush père puis de Clinton avant d’être remis en scène par le Président Bush fils sous une forme plus régionale essentiellement devant la menace iranienne. De façon surprenante, le Président Obama a endossé l’idée en la justifiant.

Ce projet s’est imposé au sein de l’Alliance sans un véritable débat de fond sur ses implications stratégiques, financières et industrielles. Or on peut admettre que si la DAMB peut être considérée comme compatible avec la stratégie de dissuasion nucléaire dans les phases 1 et 2, ce n’est presque certainement pas le cas dans les phases 3 et 4.

Notre influence sur la stratégie de l’OTAN en Afghanistan a également été très limitée. Celle-ci a été avant tout définie par le Président des États-Unis et les généraux américains. Notre pouvoir de décision propre s’est limité à la fixation d’abord par Nicolas Sarkozy, puis par François Hollande, de notre calendrier de retrait.
Sur le plan industriel, la diminution des moyens financiers consacrés à la défense pousse à une mutualisation accrue de l’effort, c’est le projet de « smart defence » – dont le principe n’est pas contestable en soi. Mais du côté européen, cette diminution des crédits a aussi fait surgir avec difficulté quelques projets communs, sous l’égide de l’Agence européenne de défense, sous le terme de « pooling and sharing ».

D’une manière générale, on peut s’interroger sur le fonctionnement de l’Alliance atlantique. Certes, tous les deux ans environ, les chefs d’Etat et de gouvernement des pays de l’OTAN se réunissent lors de Sommets pour adopter des conclusions. Mais ces rencontres ne donnent jamais lieu à un véritable débat politique sur les questions stratégiques, comme la défense anti-missiles et de ses implications pour la dissuasion nucléaire, ou autre.
Par ailleurs je vous signale l’envahissement d’un jargon américano-militaro-otanien – que j’ai tenu à traduire pour que mon rapport soit lisible.

Globalement, je fais donc un bilan assez mitigé des apports de notre réintégration dans le commandement militaire de l’OTAN :
- certains éléments sont potentiellement négatifs, comme le risque de cannibalisation des crédits de défense par les industriels américains ou encore le risque que notre pensée stratégique ne soit phagocytée en amont par l’analyse OTAN ;
- d’autres sont plutôt positifs, comme la possibilité de mener plus efficacement, de l’intérieur, un combat d’influence en vue de peser sur les conclusions des sommets de l’OTAN, ou pour favoriser l’émergence de projets européens.
En conclusion, ni extraordinaires, ni catastrophiques, les conséquences de notre présence pleine et entière au sein de l’OTAN dépendront de ce qu’on fera de cette présence.
Je me suis ensuite posé la question d’une éventuelle nouvelle sortie du commandement militaire intégré, pas du tout en termes partisans droite-gauche, mais d’une façon plus réaliste et pragmatique. J’ai d’abord constaté qu’à peu près personne ne le demandait sérieusement. Cela ouvrirait une crise majeure avec les États-Unis, et avec nos partenaires européens, ce ne serait ni souhaitable ni compréhensible, et serait difficilement gérable pour nous. On peut regretter que les pays européens n’aient pas rejoint, en son temps, la position du Général de Gaulle pour fonder ensemble une défense européenne, mais c’est un fait. Revenir en arrière ouvrirait aujourd’hui une crise majeure qu’il nous faudrait beaucoup d’énergie pour gérer, et sans aucun profit pour nous.

D’autant que nous ne sommes plus aujourd’hui dans le même contexte que celui qui avait poussé le Général de Gaulle à sortir : je rappelle ce contexte, un président américain Johnson fermé, un Pentagone qui verrouillait l’organisation de l’Alliance, un contexte de guerre froide qui battait son plein, un possible engrenage au Vietnam, et une stratégie nucléaire menaçant le territoire européen. Le contexte est aujourd’hui complètement différent : les États-Unis se tournent d’abord vers l’Asie, nous laissant une marge de manœuvre nouvelle et inédite ; le système de décision américain est aujourd’hui moins hostile à une plus grande prise de responsabilité par les Européens au sein de l’Alliance.

Le mode de déclenchement des opérations en Libye me semble particulièrement illustratif de cette nouvelle configuration : des Européens poussent à une action, l’ONU définit le mandat, les États-Unis soutiennent et acceptent l’utilisation des moyens de l’OTAN et des Européens mènent une grande part des opérations. Cet enchaînement, accepté par l’équipe Obama, est très nouveau et n’aurait sans doute pas été reproductible sous une présidence Romney.

L’intervention en Libye peut donc représenter un précédent intéressant pour l’émergence progressive d’une « européanisation » de l’Alliance atlantique, pour autant que les pays européens en aient la volonté politique et qu’ils conservent un certain niveau de capacités.

Si l’on peut contester les raisons de la réintégration, ou en discuter certains des effets, la pire des options pour nous serait de rester passifs dans la nouvelle situation où nous sommes. Il nous faut être beaucoup plus dynamiques, offensifs et combattifs au sein de l’Alliance atlantique. C’est un changement de mentalité, y compris pour nos ministères : à la défense, certains officiers espèrent des postes de haut niveau au sein de l’organisation, aux affaires étrangères, on doute de notre capacité à influencer le cours des choses après tant d’expériences négatives. Enfin, au Quai d’Orsay, certains diplomates, « européistes convaincus », ne veulent pas admettre le piétinement de l’Europe de la défense et en analyser les causes. Ces postures ne peuvent tenir lieu de véritable politique.

Le fonctionnement otanien est celui du consensus : on peut donc y bloquer les décisions, à condition de se battre. Prenons l’exemple du concept stratégique : si nous estimons que le risque de remise en question de la dissuasion nucléaire est réel, il ne faut pas attendre la veille du prochain sommet pour réagir, mais y penser à l’avance, préparer le terrain par des déclarations, fixer des priorités, trouver des appuis… De même, il faut dire clairement que les projets lancés dans le cadre de la « Smart defence » sont acceptables à condition toutefois qu’ils ne fassent pas double emploi avec ceux lancés dans le cadre de l’initiative « partage et mutualisation » de l’Union européenne.

Notre position antérieure était finalement confortable. Nous traitions au dernier moment les sommets de l’OTAN, pour « limiter la casse ». Aujourd’hui, il nous faut anticiper plus, et nous approprier le fonctionnement de l’Alliance. Ne nous leurrons pas, nous ne ferons pas bouger les Européens sans l’accord des Américains. Il nous sera indispensable, notamment pour faire évoluer la position de nos partenaires allemands et britanniques. Lors de mes différents déplacements, ce n’est à pas à Washington que j’ai trouvé la plus forte opposition à l’idée d’un « pilier européen » au sein de l’OTAN, mais d’abord à Berlin (et à Bruxelles). La vision allemande se résume de la manière suivante : en Europe tout ce qui touche à la défense doit relever de l’OTAN. Les Allemands s’opposent à toute idée d’un « pilier européen » de l’OTAN car, à leurs yeux, cela compliquerait les choses. Si c’est l’Europe, c’est civil.

J’en viens maintenant à l’autre sujet de mon rapport qui porte sur l’Europe de la défense. Lorsque j’ai commencé à rédiger cette partie de mon rapport, je me suis trouvé confronté à un choix. Fallait-il seulement parler de relancer, dans la lignée des initiatives défense européenne lancées depuis 25 ans – et j’ai moi-même participé à beaucoup d’entre-elles – ? J’ai jugé que cela n’aurait guère d’utilité, étant donné que le résultat concret a été très faible. Plutôt que de plaider sur un mode incantatoire pour une énième relance de l’Europe de la défense, j’ai donc pensé qu’il serait plus utile et plus efficace de s’interroger sur les causes profondes de ce piétinement.

Quelles sont les raisons pour lesquelles l’Europe de la défense n’a guère connu d’avancées ces dernières années ? Tout simplement, parce que les Européens n’en veulent pas. Les pays européens ne sont pas demandeurs d’une Europe de la défense. Depuis 1949, les pays européens s’en sont remis, pour assurer leur propre sécurité, aux Etats-Unis. L’Alliance atlantique a si bien fonctionné qu’elle a annihilé tout esprit de défense en Europe. Les pays européens se retrouvent donc dans la situation confortable où leur sécurité est assurée de loin et à moindre coût. Dès lors, il n’est pas surprenant que les budgets de la défense, déjà faibles, se réduisent partout en Europe, et que, à l’exception de trois ou quatre pays, les pays européens n’ont pas réellement la volonté de faire progresser l’Europe de la défense. On peut donc continuer à vouloir faire de l’incantation. Mais cela n’apportera pas plus de résultats tangibles car cette situation remonte à soixante ans. C’est un peu comme si les Etats-Unis avaient mis en place une monnaie unique en Europe en 1945, le dollar, et que, cinquante ans après, la France proposait à ses partenaires européens de renoncer à cette monnaie pour créer une autre monnaie commune. Cette idée serait jugée saugrenue et refusée par nos partenaires européens. Pour l’OTAN et la défense européenne, c’est un peu la même chose. Aux yeux des Européens, la défense de l’Europe c’est l’OTAN, et cela n’a pas changé depuis 1949. Et, depuis la disparition de l’Union soviétique, les Européens, qui veulent toucher les « dividendes de la paix », réduisent encore plus leurs dépenses de défense. Ils préfèrent consacrer leurs ressources disponibles à d’autres secteurs, comme le social, plutôt qu’à la défense. Qui pense en Europe en termes de stratégie ou de menaces ?

J’ai donc estimé qu’il serait plus utile pour les responsables actuels de dresser ce constat dans mon rapport. Cela ne veut pas dire pour autant que la France doit renoncer à l’idée de promouvoir l’Europe de la défense. Mais nous devons le faire sans naïveté et avec réalisme. Il faut donc mettre nos partenaires européens à l’épreuve, du moins certains d’entre eux, car nous arriverons encore moins à progresser sur ces questions à vingt-sept.
Ainsi avons nous conclu le Traité de Lancaster House en matière de défense avec le Royaume-Uni, l’un des seuls pays européens qui compte en matière de défense, et avec lequel nous voudrions faire davantage. Or, les Britanniques ont pris ensuite des décisions qui contredisent l’esprit de ces accords. Il faut donc demander clairement aux Britanniques ce qu’ils veulent.

De même, nous devrions avoir un dialogue avec les Allemands pour tenter de lever leurs ambiguïtés actuelles. Lors de mon déplacement à Berlin, je le répète, la position de mes interlocuteurs, aussi bien au ministère des affaires étrangères qu’au ministère de la défense, était que tout ce qui touche au domaine militaire devait relever de l’OTAN, et tout ce qui touche au civil devait relever de l’Union européenne.
Il faut avoir un dialogue exigeant avec les quelques pays européens qui comptent en matière de défense.

Il faut continuer à vingt-sept, mais nous n’arriverons à pas à grand chose. Pour la plupart, la seule préoccupation des pays d’Europe centrale et orientale est le maintien des États-Unis en Europe et la garantie de défense mutuelle de l’article 5, au cas où la Russie redeviendrait une menace, ce dont je doute. Par ailleurs, les pays européens ne sont pas disposés à faire plus d’efforts en matière de défense.

Nos efforts doivent donc porter en priorité sur le Royaume-Uni et les pays dits du « Triangle Weimar plus », c’est-à-dire l’Allemagne, la Pologne, l’Espagne et l’Italie.

A mes yeux, notre politique au sein de l’OTAN et au regard de l’Europe de la défense doit relever d’une même stratégie. Puisque nous sommes au sein de l’alliance et qu’une nouvelle sortie n’est pas une option, il faut nous montrer plus vigilants, plus exigeants, davantage combattifs au sein de l’OTAN, et simultanément, sur le terrain de l’Europe de la défense. Mettons un terme à l’incantation pure et mettons à l’épreuve nos partenaires européens les plus proches, les Britanniques et nos partenaires de « Weimar plus », au risque de les pousser un peu dans leurs retranchements.

Mais, pour cela, il faudrait au préalable que notre pays conserve une véritable capacité propre d’analyse et se dote d’une stratégie d’influence. Aujourd’hui, les administrations sont tentées de se contenter d’une approche statique arc-boutée sur des postures déclaratoires classiques. La France doit garder sa vision propre. Elle ne doit pas « s’en remettre » à l’OTAN, ni même à l’Union européenne. Elle doit conserver sa capacité propre d’analyse sur les principales menaces, ses intérêts, ses capacités, etc. Cela a des implications aux niveaux politiques, administratifs, budgétaires, etc.

Dès aujourd’hui, le gouvernement devrait donc commencer à réfléchir sur les enjeux du prochain Sommet de l’OTAN. Quels sont nos principaux objectifs ? Nous devrions également nouer dès que possible d’étroites relations avec la nouvelle administration américaine et avec nos principaux partenaires européens pour préparer ce Sommet et les prochaines échéances au sein de l’Union européenne.
J’espère contribuer avec ce rapport à ce que nous dépassions les querelles un peu stériles, comme celles de savoir si nous sommes pour ou contre l’OTAN, pour ou contre l’Europe de la défense, pour une Europe communautaire ou une Europe intergouvernementale, etc, pour nous projeter dans l’avenir.

Il ne faut pas non plus sous-estimer l’importance des enjeux stratégiques, industriels, militaires, diplomatiques, de la question de la défense anti-missiles, notamment sur le rôle de la dissuasion nucléaire dans notre défense et au sein de l’alliance et la place des Européens dans le mécanisme de prise de décision.
De même, il ne faut pas négliger les enjeux de la répartition des retombées industrielles des projets lancés dans le cadre de l’initiative de la « Smart defence » de l’OTAN et de l’initiative « pooling and sharing » sous l’égide de l’agence européenne de défense, dans le cadre de l’Union européenne.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Quelles sont, selon vous, les raisons de l’échec du projet de fusion entre EADS et BAE ? Est-ce que la position de l’Allemagne procède d’une analyse globale ou bien conjoncturelle ?

M. Hubert Védrine.- Comme je n’attends pas grand-chose de ce que l’on pourra faire à vingt-sept en matière de défense, et qu’il n’y a pas beaucoup de pays sérieux en ce domaine, en théorie il n’y a pas mieux qu’agréger les capacités technologiques de la France, de l’Allemagne et de la Grande-Bretagne. Comment faut-il faire dans le détail ? Je ne sais pas. Il y a certainement des intérêts industriels à ménager. Mais dans ses grandes lignes, j’ai trouvé que le projet était extrêmement intéressant. J’ai donc été troublé par le fait que l’Allemagne l’ait torpillé aussi brutalement - ça reviendra peut-être - pour des raisons à la fois obscures et peu convaincantes. S’agit-il de nationalisme industriel ? S’agit-il tout simplement du fait que la chancelière allemande ait été exaspérée par le président d’EADS ? Du souci de préserver les emplois en Allemagne et à Munich ? Est-ce aussi le fait qu’il y ait un pacifisme ambiant en Allemagne qui ait amené la chancelière à penser qu’il serait bon pour elle, en une année électorale, de ne pas associer son nom à une grande initiative en matière de défense, alors que la force économique de l’Allemagne est largement suffisante ? Faut-il y voir l’influence du ministre des affaires étrangères Guido Vestervelle ?

En théorie, le projet était excellent, à condition de ménager tous les intérêts, mais pour cela il eût fallu négocier plus longtemps et ne pas tuer le projet dans l’œuf.

M. Jacques Gautier. – Monsieur le ministre, j’ai pris autant de plaisir à vous écouter qu’à vous lire. Ce rapport fera date. Et dans votre propre évolution, très pragmatique, vous positivez la réintégration de la France afin de voir ce que l’on peut faire maintenant. Vous dressez également un bilan sombre, mais terriblement réaliste de l’Europe de la défense et de ses échecs. Ce que vous tracez comme voie, à savoir le renforcement de notre position au sein de l’Alliance, semble, pour nous qui travaillons au sein de la Commission du Livre blanc, terriblement dimensionnant en termes de format des forces – en particulier pour la NRF (Nato Response Force) et semble dessiner un outil de défense de « haut du spectre ». Est-ce que vous confirmez cette interprétation ? Cela voudrait dire aussi que, si nous n’arrivons pas à convaincre d’autres partenaires européens à s’agréger à notre démarche, nous resterons simplement un bon élève américain, peut être le meilleur si les Britanniques prennent du recul. Est-ce que cela définit un modèle d’armée ?

M. Daniel Reiner. – Moi aussi j’ai lu avec attention ce rapport et finalement je le trouve assez attristant. Quand vous avez fait l’historique des relations avec l’OTAN, il y avait évidemment un ennemi clairement identifié – l’Union soviétique – et donc une alliance qui se constituait pour faire face à cet ennemi potentiellement agressif. Aujourd’hui, il n’y a plus d’ennemis clairement identifiés, et pourtant, dit on, le monde est lourd de menaces. L’Otan se pose la question de son existence. En réalité, c’est davantage la France que les autres membres de l’Otan qui se la pose. Nous participons à l’assemblée parlementaire de l’Otan et rencontrons les autres parlementaires qui ont toujours un œil un peu suspicieux sur nous : « êtes-vous vraiment dedans ? » J’ai donc bien aimé l’idée que, puisque nous sommes vraiment dedans, il faut y faire quelque chose. Qu’est-ce qu’on peut y faire ? Pousser nos industriels. Ca oui, ça me paraît clair. Du point de vue des concepts, ça l’est moins : nous sommes les seuls à vouloir infléchir les choses, mais dans quel sens, le savons nous-nous-mêmes ? Sur le plan militaire, est-ce que nous sommes capables de profiter du fait que les Américains vont se retourner ailleurs pour dire, nous allons prendre plus de place, aussi bien à l’Otan qu’en Europe ? Cela fait quand même un peu fouillis comme dynamique.
M. Robert del Picchia. – Vous indiquez dans votre rapport que – je cite – « la France devra garder une capacité propre pour analyser et prévoir en amont, proposer, et contribuer à la planification, qui inspire son action et sa politique au sein de l’Union au sein de l’Alliance et avec des Européens ». Pensez-vous que notre pays dispose aujourd’hui de cette capacité propre d’analyse ?

Dans le cadre de la mission qui m’avait été confiée par la commission sur la fonction « anticipation stratégique », nous avions eu un entretien très intéressant et je me souviens que vous aviez suggéré d’organiser en France, sur le modèle de la conférence de Munich, un grand rendez-vous international annuel de l’anticipation, des « assises internationales » de l’anticipation, proposition que j’ai d’ailleurs reprise dans les recommandations du rapport d’information que j’ai présenté devant la commission en juin 2011. Il me semble que cette proposition reste toujours valable aujourd’hui.

M. Jean-Pierre Chevènement. – Votre remarquable rapport est à la fois réaliste et dynamique.

Réaliste, car tout le monde est bien obligé de convenir comme vous qu’aujourd’hui une sortie de la France du commandement intégré est une non option. Vous avez raison de le dire. Je pense d’ailleurs que cette réponse était attendue.

Mais vous avez ajouté quelque chose de très important. Il faut que la France soit en mesure de garder une capacité propre d’analyse et d’anticiper. Et vous avez mentionné un très bon exemple avec le système de défense anti-missiles de l’OTAN. Il est évident que sur cette question, il existe un désaccord de fond entre les pays dotés de l’arme nucléaire, comme la France et le Royaume-Uni, et les autres, en particulier l’Allemagne. Il faut le dire. Car, sinon, nous risquons d’être pris dans un engrenage.

La voix de la France doit donc se faire entendre en amont, au sein de l’alliance, comme d’ailleurs hors de l’Alliance au sein d’autres enceintes. Et, nous devons garder une capacité propre d’analyse, sur les sujets intéressant l’Alliance atlantique et les autres. Ce n’est pas parce que notre pays a réintégré le commandement militaire intégré de l’OTAN, que nous devons nous aligner systématiquement sur les positions américaines. La France reste un pays souverain et indépendant. Notre pays doit donc avoir une capacité d’expression propre. Lorsque le Général de Gaulle a reconnu la République populaire de Chine, en 1964, il n’a pas demandé la permission de l’OTAN.

L’expression de « famille occidentale » est très ambiguë. Certes, nous partageons des valeurs communes avec les pays occidentaux, dont les Etats-Unis, comme l’attachement à la démocratie et aux droits de l’homme. Mais, au sein des pays occidentaux, les Etats-Unis occupent une place prépondérante. Or, nos intérêts ne sont pas toujours identiques, ne serait-ce qu’en raison de la géographie, car le point de vue sur le monde est très différent depuis Washington et depuis Paris, Berlin ou Varsovie. Je préfère donc personnellement ne pas utiliser cette expression et dire que la France fait partie de la grande famille de l’humanité.

Nous avons ainsi des relations particulières avec l’Algérie, ne serait-ce qu’en raison de l’histoire ou de la place du français, ou encore avec la Russie, qui est un grand pays européen et qui continue de jouer un rôle important sur la scène internationale. Nous avons aussi des relations particulières avec certains pays émergents, en Amérique du Sud, ou en Asie, comme la Chine.

Nous devons donc ne pas nous laisser enfermer dans une conception ethno-centrée. Certes, les Etats-Unis restent nos alliés, mais ce n’est pas pour autant que nos intérêts sont toujours identiques.
A la différence des Etats-Unis, qui se tournent de plus en plus vers la zone Asie-Pacifique, l’Europe a une proximité directe avec le monde arabo-musulman, avec l’Afrique et avec la Russie. Et cette proximité a des implications sur sa politique étrangère.

Ainsi, sur le dossier israélo-palestinien, la France et l’Europe doivent conserver toute leur indépendance par rapport aux Etats-Unis, par exemple en ce qui concerne le vote sur le rehaussement du statut de la Palestine au sein de l’Assemblée générale de l’ONU.

De même, le système de défense anti-missiles de l’OTAN a des implications directes sur les relations entre l’Europe et la Russie et nous devons tenir compte des préoccupations de la Russie, notamment s’agissant des phases 3 et 4, sur la dissuasion nucléaire.
Il en va de même en Afrique, avec par exemple l’attitude ambiguë des Etats-Unis à l’égard de l’évolution de la situation en République démocratique du Congo et du rôle du Rwanda et de l’Ouganda, ou encore des relations avec la Chine.

Cette exigence d’une politique étrangère indépendante va à mes yeux au-delà d’une simple capacité d’influence au sein de l’alliance. Il faut qu’elle s’accompagne d’une véritable capacité de réflexion autonome.
Ma question est donc la suivante : comment pourrons-nous maintenir cette capacité autonome de réflexion et d’analyse ?

Mme Michelle Demessine. – Vous dressez dans votre rapport un bilan assez mitigé de la réintégration de la France dans le commandement militaire intégré. Dans le même temps, vous considérez qu’une ressortie de la France du commandement militaire intégré ne serait comprise par personne, ni aux Etats-Unis, ni en Europe, et qu’elle ne donnerait à notre pays aucun nouveau levier d’influence, au contraire. Face aux enjeux stratégiques auxquels l’Europe est confrontée, et pour éviter un risque de déclassement militaire de l’Europe, face à l’émergence de nouvelles puissances, vous proposez une approche pragmatique, centrée sur des projets industriels. Quels pourraient être ces projets industriels et cette approche ? Est-elle réaliste, alors que le projet ruineux de bouclier anti-missiles, promu par les Etats-Unis, risque de « cannibaliser » encore plus les crédits disponibles pour la défense des pays européens ?

M. André Vallini. – Vous avez rappelé qu’entre 1945 et 1949 la plus grande crainte des Européens était un départ des soldats américains du continent européen face à la menace soviétique et que la signature du traité de l’Atlantique Nord avait contribué à rassurer les Européens. Depuis 1949, la défense de l’Europe est assurée par l’OTAN.

Avec le recentrage des Etats-Unis vers la zone Asie-Pacifique, avez-vous perçu lors de vos différents entretiens, notamment à Washington, une volonté des Etats-Unis, avouée ou non, de se retirer progressivement de l’Alliance atlantique, ou du moins un moindre intérêt américain à l’égard de l’OTAN, et en parallèle une plus grande ouverture des responsables américains à l’émergence d’un « pilier européen » au sein de l’OTAN, ou une certaine « européanisation » ? Par ailleurs, quelle pourrait être la place de la France au sein d’une OTAN plus européenne ?

M. Xavier Pintat. – Permettez-moi, tout d’abord, Monsieur le Ministre, de vous féliciter pour la qualité de votre rapport, dont j’ai pris connaissance avec le plus grand intérêt.

La principale conclusion de votre rapport est qu’une sortie du commandement intégré n’est pas une option et que la France doit au contraire s’efforcer de retrouver toute sa place au sein de l’Alliance. Comme vous le soulignez à juste titre dans votre rapport, depuis la décision prise en 1966 par le Général de Gaulle de quitter le commandement militaire intégré, le contexte a radicalement changé, avec notamment la disparition du bloc soviétique. Par ailleurs, la décision prise par l’ancien Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, d’une réintégration pleine et entière de la France au sein du commandement militaire intégré, bien que très critiquée à l’époque, ne remet aucunement en cause notre souveraineté ni notre indépendance nucléaire. Je rappelle d’ailleurs que la France ne participe pas au groupe des plans nucléaires. On peut d’ailleurs se demander s’il aurait été possible, sans cette réintégration pleine et entière de la France dans l’OTAN, de conclure les accords franco-britanniques en matière de défense ou de lancer l’opération en Libye.
Grâce notamment à cette réintégration, la France exerce une influence croissante au sein de l’Alliance. Ainsi, notre pays a joué un rôle important dans l’adoption du nouveau concept stratégique lors du Sommet de Lisbonne en 2010, en ce qui concerne la réforme de la structure de commandement ou encore pour la conception d’une alliance défensive et d’une alliance nucléaire.

Notre pays a également accepté, lors du dernier Sommet de Chicago, la mise en place d’une capacité intérimaire de défense anti-missiles de l’OTAN du territoire et des populations, à condition qu’un tel système soit un complément et non un substitut à la dissuasion.
Alors que la France s’était engagée auprès de ses alliés pour se doter d’une capacité de détection et d’alerte avancée (radar et satellite), je souhaiterais connaître votre opinion sur la défense anti-missiles de l’OTAN, la contribution éventuelle de la France et ses implications sur l’Europe de la défense et les relations avec la Russie.
Par ailleurs, que pensez-vous du processus d’élargissement de l’OTAN et de l’idée selon laquelle le prochain Sommet de l’Alliance pourrait être celui d’un nouvel élargissement ? Lors de la session de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN nous avons assisté à un plaidoyer en faveur de la poursuite de l’élargissement de plusieurs dirigeants des pays des Balkans et du président géorgien Mikheil Saakashvili. Quelles pourraient être les conséquences d’un tel élargissement, notamment en ce qui concerne nos relations avec la Russie ?

Enfin, avec la réélection de Barack Obama et l’attitude plus ouverte de nos amis américains, nous avons une formidable opportunité pour promouvoir une « européanisation » de l’Alliance atlantique. La question est de savoir si nous aurons la volonté et les moyens de saisir cette opportunité.

Mme Josette Durrieu. – Je voulais également vous interroger au sujet de nos relations avec la Russie.

Par ailleurs, vous avez employé le terme de « prétexte » au sujet du programme militaire nucléaire de l’Iran pour la mise en place du système de défense anti-missile de l’OTAN de protection du territoire et des populations. Est-ce que cela veut dire que le programme militaire nucléaire de l’Iran ne constitue pas réellement une menace à vos yeux ? Plus généralement, quelle appréciation portez-vous sur l’importance de ce dossier dans le contexte national et régional ? Peut-on envisager un Moyen Orient sans armes nucléaires ?
M. Pierre Bernard-Reymond. – Que pensez-vous de l’action de l’OTAN en matière de lutte contre le terrorisme international ?
M. Jeanny Lorgeoux. – Quelle appréciation portez-vous sur les propos bellicistes de certains hauts responsables ou militaires chinois ? Faut-il s’en alarmer ?

M. Jean-Louis Carrère. – L’un des principaux leviers d’influence de la France au sein de l’Alliance atlantique est la représentation permanente de la France auprès de l’OTAN, qui est placée sous la direction de notre excellent ambassadeur Son Exc. M. Philippe Errera. Or, en raison de la contraction des effectifs du Quai d’Orsay ces dernières années, la représentation permanente de la France auprès de l’OTAN est sous-dimensionnée, comme nous avons pu le constater lors de précédents déplacements, notamment à l’occasion de réunions dans le cadre de l’assemblée parlementaire de l’OTAN.
Les effectifs de notre représentation à l’OTAN sont inférieurs de moitié à celle du Royaume-Uni, d’un tiers à celle de l’Allemagne et se situent au même niveau que celle des Pays-Bas.
Ne pensez vous pas, Monsieur le ministre, qu’il faudrait recommander une mise à niveau de notre représentation permanente auprès de l’OTAN afin que notre pays puisse exercer une plus grande influence au sein de l’alliance ?
Naturellement, cette question s’adresse davantage au ministre des affaires étrangères mais j’aurais souhaité avoir votre sentiment sur ce sujet.

M. Hubert Védrine – S’agissant de la représentation française à l’OTAN, je partage votre sentiment. Comme nous l’avions souligné avec Alain Juppé, lors d’une tribune publiée par le journal Le Monde, le ministère des affaires étrangères est le ministère qui a le plus perdu en proportion lors de la déflation des effectifs avant la RGPP, et après.
En ce qui concerne les conclusions du rapport, notez bien que je ne justifie pas le retour mais bien la non-sortie. La France doit investir dans une réflexion stratégique, savoir quel modèle d’armée elle souhaite construire, procéder à une analyse des menaces sur les plans géographique, politique, technique. Et ce n’est qu’à l’issue de cette analyse que nous pourrons savoir si l’Alliance atlantique constitue la réponse pertinente à toutes les menaces, identifier dans quelles circonstances il est plus pertinent d’intervenir seul, ou au sein de l’alliance, etc...

Vous dites que le tableau que je dresse de l’Europe de la défense est attristant c’est parce que il est réaliste. La volonté des Européens de construire cette défense est quasi inexistante. La fin de l’URSS nous a privés d’ennemis. Les Européens souhaitent bénéficier des dividendes de la paix. Sous la présidence de François Mitterrand, Roland Dumas, alors ministre des affaires étrangères, avait évoqué la possibilité, au moment de la chute de l’empire soviétique, de conserver le traité mais d’en changer l’organisation elle-même, l’OTAN. Il n’avait trouvé absolument aucun soutien parmi nos partenaires européens.
Il nous faut nous concentrer sur les enjeux industriels, sans oublier les questions stratégiques. Aujourd’hui, pour l’Europe, une des principales menaces n’est pas militaire mais économique : c’est la perte de compétitivité par rapport aux pays émergents, mais également par rapport aux Etats-Unis, Ces derniers ont non seulement un budget de défense qui représente 47 % des dépenses militaires mondiales, mais également une avance technologique considérable.

L’Alliance n’est pas une solution à toutes les menaces, il n’y a d’ailleurs pas de réponse globale. Les menaces sont aujourd’hui très variées et n’appellent qu’accessoirement des réponses militaires. En outre, au sein de l’Alliance, la perception des menaces est extrêmement variable. Ainsi pour les Polonais, la principale menace demeure, dans l’esprit de ses dirigeants, la Russie. En France, certains ont la tentation de penser que les menaces d’ordre militaire ont disparu et que nous pourrions encore réduire notre outil de défense. Cet angélisme s’en remet volontiers à la « communauté internationale ». Il s’agit d’un concept bien abstrait. Il y a bien des enceintes internationales, le Conseil de sécurité, le G20, mais pas de communauté internationale capable de décider, pas de centre de pouvoir.

Qu’est-ce que le monde aujourd’hui, les nations dites « unies » ? Ce sont deux cents pays en compétition : les États-Unis, première puissance mondiale, une trentaine de puissances dont quelques grandes puissances montantes, quelques dizaines d’États qui ne sont pas des puissances, mais qui tiennent encore la route, contrôlent encore leur territoire, et tous les autres qui ne contrôlent rien. Les activités illégales vont de 5 à 10 % du PNB mondial. Les grandes entreprises ont des chiffres d’affaires bien plus considérables que le PNB de 80 % des États membres des Nations unies ! La « communauté internationale » n’existe pas encore. C’est un objectif louable, mais elle n’existe pas concrètement. Et l’Occident ne peut plus faire le ventriloque avec le concept de « communauté internationale », comme si c’était lui ...
Parmi les questions que doit se poser la commission sur le Livre blanc : qu’est-ce que la France doit continuer à savoir faire seule ? Que doit-elle faire avec les Allemands et les Britanniques ? Ou à 5 ou 6 ? Que doit-on faire à 27 ? Ou dans l’Alliance ? Il faut faire une grille d’analyse avec ces questionnements. Notre concept stratégique sera la réponse à l’ensemble de ces questions.
Par exemple, la France doit-elle garder une capacité d’intervention en Afrique ? Toutes les puissances ont une politique africaine aujourd’hui. Et la France ne devrait plus en avoir à cause de son passé colonial ? Une des seules réalisations notables de l’Europe de la défense est l’opération Atalante de lutte contre la piraterie au large de la Somalie. C’est un succès et on peut d’ailleurs se demander s’il est pertinent de maintenir en parallèle une opération de l’OTAN.
Je pense que la défense antimissile balistique va finir par devenir problématique. Les États-Unis eux-mêmes ne seront peut-être pas en mesure de financer les phases 3 et 4, même en faisant appel aux financements européens. Mais la question doit être posée, plus d’un an à l’avance : faudra-t-il aller au-delà du stade 2 ? Il faut des points de repère pour amorcer cette discussion. D’ailleurs, il pourrait tout à fait y avoir des Sommets de l’OTAN sans conclusion par désaccord. Cela arrive bien pour les sommets européens ! Il faut se préparer au désaccord éventuel. Cette position ne rejoint ni celle des atlantistes classiques, non plus que le confort de notre « indépendance » passée.

Les questions de Jean-Pierre Chevènement renvoient au fond à la définition de notre politique étrangère. Notre retour au sein de l’OTAN ne devrait pas signifier pas notre alignement. D’ailleurs, j’ai observé des subtilités et des nuances entre la position de l’OTAN à Bruxelles, qui cherchera un second souffle après le retrait d’Afghanistan, et celle exprimée à Washington, qui ne reflète pas cette inquiétude, et qui est logiquement tournée vers la nouvelle priorité asiatique. L’Europe ne présente pas un risque aux yeux de l’administration américaine, sauf peut-être en termes de récession économique, compte tenu du rythme trop précipité des ajustements budgétaires, qui soulèvent des inquiétudes dont le président Obama a fait part à la chancelière allemande. Nous ne pouvons que nous féliciter, à mon sens, que l’Europe n’ait pas été un enjeu de la campagne électorale américaine. Cela nous offre de nouvelles opportunités.
Peut-on trouver une nouvelle marge de manœuvre au sein de l’Alliance, tout en préservant l’article 5 ? Certains croyaient que notre réintégration pleine et entière ferait disparaître la méfiance des autres Européens par rapport aux initiatives françaises en faveur d’un « pilier européen ». Aujourd’hui, la situation n’est paradoxalement pas meilleure, tant nos partenaires européens craignent un départ total des Américains vers l’Asie ! Ce qui est absurde. Pour autant, ils ne veulent pas prendre de risques ni dépenser plus. Ils se sont installés dans une position de dépendance. Je l’ai dit aux responsables américains que j’ai rencontrés et qui me ressortaient le couplet classique sur le partage du fardeau : cela est de votre faute. L’OTAN est victime de son succès. Elle a annihilé l’esprit de défense et comme vous n’avez jamais poussé dans l’OTAN à ce que les Européens prennent plus de responsabilités, il ne faut pas vous étonner maintenant qu’ils aient ce comportement irresponsable. Il faut peut être changer cela. Je n’exclus pas un scénario qui n’est pas exclusif du précédent, qui serait que cela ne dérange pas les Américains que les Européens jouent un rôle plus important. Ils ne le demandent pas – mais ils pourraient l’accepter. Testons-le. D’abord auprès de nos amis Américains, puis avec les autres Européens. Moins on oppose l’Europe de la défense et l’Otan, plus on les combine, plus on obtiendra une approche dynamique.

S’agissant de la question de la DAMB, il faut être vigilant. Si on dit « on ne peut pas parce que cela nous coûte trop cher », alors les autres diront : « mais vous pouvez prendre une part plus grande pour vos industriels » et dès lors nous aurons un lobby pro-DAMB chez nous. Comme ce sont les mêmes qui font la dissuasion et l’antimissile… Il faut donc faire attention à ne pas être pris dans cet engrenage.
Pour l’élargissement : il vaut mieux ne pas réveiller cette question.
Sur la Russie, prenons garde à ce que notre politique ne soit pas prédéterminée par des décisions qui auraient été prises dans l’Otan, et que nous n’aurions pas pu ou voulu empêcher. Si la Russie réagit à ces décisions avec un peu d’hystérie ou de mise en scène – mais tout le monde le fait – on va finir par ne plus avoir de politique russe. C’est très difficile aujourd’hui de nous abstraire de la position de la Russie sur la Syrie, des décisions de l’Otan que la Russie rejette, de la position russe sur la Syrie présentée comme s’expliquant avant tout par la crainte d’une contagion islamiste au Nord Caucase, point sur lequel Vladimir Poutine est très soutenu par son opinion publique.
Nous avons besoin d’une politique russe.
Ce n’est pas parce que nous allons être très dynamiques dans l’Otan, que nous devons accepter un changement de son objet. L’Alliance atlantique est une alliance défensive de l’Atlantique nord. Elle doit le rester. Ne soyons pas simplistes, il y a des menaces sur l’Atlantique nord qui peuvent venir de l’autre bout du monde. Mais il ne faut pas aller n’importe où dans n’importe quelles conditions. Je me permets du reste de rappeler à ceux qui s’occupent de l’Arctique, que le traité est limité géographiquement au sud – par le tropique du cancer – mais pas au Nord.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous sommes très nombreux à vous avoir écouté. Votre entretien était particulièrement éclairant. La conclusion qui s’impose à nous, avec un relief saisissant, est qu’il ne faut pas diminuer l’effort de défense français.

Source : http://www.senat.fr/

Dernière modification : 03/03/2013

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